La Constitución y cómo se hace una ley
Las noticias hablan cada día de leyes orgánicas, decretos tumbados, vetos del Senado y recursos al Constitucional. Aquí explicamos desde cero qué es la Constitución, qué tipos de normas hay y cómo nace una ley, paso a paso.
🔗 Viene bien haber leído antes qué son el Congreso y el Senado. Datos a 6 de octubre de 2026.
La respuesta corta
- La Constitución es la ley más importante: dice quién manda, cómo se eligen y qué derechos tenemos. Se votó en referéndum en 1978 y la apoyó el 88 % de los votos válidos.
- Las leyes las hacen las Cortes. El Congreso tiene la última palabra; el Senado puede retrasar una ley, pero no puede bloquearla.
- El Gobierno puede aprobar un decreto ley por urgencia, pero el Congreso tiene 30 días para aceptarlo o tumbarlo. En esta legislatura ha tumbado 11 de 60.
- Cambiar la Constitución es difícil a propósito: hace falta 3/5 de las Cortes (y para lo esencial, 2/3, elecciones y referéndum). Se ha reformado 4 veces.
- El Tribunal Constitucional decide si una ley respeta la Constitución.
1 Qué es una Constitución
Imagina una comunidad de vecinos. Hay unos estatutos que dicen cómo se elige al presidente, cómo se vota, qué se puede hacer y qué no. Luego, en cada junta, se toman decisiones (pintar la fachada, cambiar el ascensor), pero ninguna puede ir contra los estatutos.
Un país funciona igual. La Constitución es como los estatutos y las leyes son las decisiones de cada junta. La Constitución dice tres cosas:
La soberanía es del pueblo, que elige a las Cortes. Las Cortes eligen al presidente del Gobierno.[arts. 1.2, 66, 99]
Unos hacen las leyes (las Cortes), otros gobiernan (el Gobierno) y otros juzgan (los jueces). Es la separación de poderes: así nadie tiene todo el poder.
Derechos que ni el Gobierno ni una mayoría del Congreso pueden quitar con una ley normal.
💡 Que la Constitución esté por encima de todo lo demás se llama principio de jerarquía normativa: una norma de menos rango no puede contradecir a una de más rango.[art. 9.3]
2 Cómo nació la de 1978
Tras la muerte de Franco (1975) y las primeras elecciones libres (1977), el Congreso encargó a siete diputados, los "padres de la Constitución", que escribieran un borrador. Eran de UCD, PSOE, AP (de donde viene el PP), PCE y la minoría catalana. Fue un pacto entre partidos muy distintos: por eso se llama la Constitución "del consenso".
Fuente de los datos: Aguiar, CEPC. Entró en vigor el 29 de diciembre de 1978, al publicarse en el BOE. En el País Vasco la participación fue mucho más baja (algo menos de la mitad), porque el PNV pidió la abstención.
3 Qué dice (y qué derechos se pueden reclamar)
Tiene 169 artículos, agrupados en un título preliminar y 10 títulos:[CE]
Lo esencial: España es un Estado social y democrático de Derecho, la soberanía es del pueblo, la forma de gobierno es la monarquía parlamentaria y las comunidades tienen derecho a la autonomía.
Los derechos y deberes: igualdad, vida, libertad de expresión, educación, trabajo, vivienda…
La Corona: qué hace el Rey (casi todo lo firma "refrendado" por el Gobierno).
Los poderes: las Cortes (Congreso y Senado) hacen las leyes, el Gobierno gobierna y los jueces juzgan.
La economía y Hacienda (presupuestos, deuda) y las comunidades autónomas (quién hace qué).
El Tribunal Constitucional y cómo se reforma la propia Constitución.
No todos los derechos valen lo mismo
Esto es clave para entender muchas noticias. La Constitución tiene tres "niveles" de protección:[art. 53]
🥇 Derechos fundamentales
Arts. 14 a 29: igualdad, vida, libertad religiosa, de expresión, de reunión, educación, voto… Solo se regulan con ley orgánica y, si te los violan, puedes ir hasta el Tribunal Constitucional (recurso de amparo).
🥈 Derechos y deberes de los ciudadanos
Arts. 30 a 38: propiedad, trabajo, casarse, libertad de empresa, pagar impuestos… Una ley puede regularlos, pero respetando su "contenido esencial".
🥉 Principios rectores
Arts. 39 a 52: salud, pensiones, medio ambiente, vivienda digna (art. 47)… Guían a los gobiernos, pero no se pueden reclamar directamente ante un juez: solo según lo que digan las leyes.[art. 53.3]
💡 Por eso, aunque el art. 47 diga que todos tienen derecho a una vivienda digna, nadie puede ir al juzgado a pedir que le den un piso. Lo explicamos en el problema de la vivienda.
4 Los tipos de normas
"Ley" se usa para todo, pero hay varios tipos. De más a menos rango:
La norma de más rango. Todo lo demás tiene que respetarla.
✔ Solo cambia con una reforma constitucional (3/5 o 2/3 de las Cortes).Para lo más delicado: derechos fundamentales, Estatutos de Autonomía, régimen electoral. Ej.: ley del aborto, de la eutanasia, de la amnistía.
✔ Mayoría absoluta del Congreso: 176 de 350 en la votación final.Todo lo demás. Ej.: ley de vivienda, ley de presupuestos.
✔ Mayoría simple: más sí que no.Lo aprueba el Gobierno solo, por urgencia. Vale desde que sale en el BOE.
✔ El Congreso tiene 30 días para convalidarlo. Si no, se deroga.Las Cortes encargan al Gobierno redactar o refundir un texto (p. ej. unir varias leyes en una).
✔ Lo autorizan antes las Cortes con una ley de delegación.El Gobierno o un ministerio desarrolla los detalles de una ley. No puede contradecirla.
✔ Lo aprueba el Gobierno o un ministro, sin pasar por el Congreso.Las leyes orgánicas y las ordinarias tienen el mismo rango; lo que cambia es la materia de la que tratan.[arts. 81-86, 97] Las comunidades autónomas también hacen leyes en sus parlamentos, sobre lo que la Constitución y su Estatuto les dejan (sanidad, educación, vivienda…).[arts. 148-149]
5 Cómo se hace una ley, paso a paso
Pulsa "Siguiente" para ver el viaje de una ley desde que alguien la propone hasta que se publica.[arts. 87-91]
1. Alguien la propone
Si la presenta el Gobierno se llama proyecto de ley. Si la presenta un grupo de diputados, el Senado, un parlamento autonómico o 500.000 ciudadanos con su firma (iniciativa legislativa popular), se llama proposición de ley.
Dónde lo dice: art. 872. Toma en consideración
Las proposiciones se votan primero en el pleno del Congreso: ¿la estudiamos o no? Los proyectos del Gobierno se saltan este paso.
Dónde lo dice: art. 893. Enmiendas
Los grupos piden cambios. Una enmienda a la totalidad pide rechazar la ley entera o cambiarla por otra; las enmiendas al articulado cambian artículos concretos.
Dónde lo dice: Reglamento del Congreso4. Ponencia y comisión
Un grupo pequeño de diputados (ponencia) y luego la comisión del tema (p. ej. la de Hacienda) negocian el texto artículo por artículo.
Dónde lo dice: art. 755. Pleno del Congreso
Votan los 350 diputados. Si es orgánica, hacen falta 176 votos a favor.
Dónde lo dice: arts. 81 y 906. Senado (2 meses)
El Senado puede aprobarla tal cual, añadir enmiendas o vetarla (con mayoría absoluta). Si es urgente, tiene solo 20 días.
Dónde lo dice: art. 907. Vuelve al Congreso
El Congreso tiene la última palabra: acepta o rechaza las enmiendas del Senado por mayoría simple, y levanta un veto con mayoría absoluta, o con mayoría simple pasados 2 meses.
Dónde lo dice: art. 908. Firma del Rey
El Rey la sanciona (la firma) en 15 días. No puede negarse: es un acto obligatorio, refrendado por el presidente del Gobierno.
Dónde lo dice: arts. 64 y 919. BOE
Se publica en el Boletín Oficial del Estado y entra en vigor cuando ella diga (si no dice nada, a los 20 días).
Dónde lo dice: art. 91 CE y art. 2 Código Civil¿Y si el Senado está en contra?
En esta legislatura el PP tiene mayoría absoluta en el Senado y el Gobierno no (lo explicamos aquí). Aun así, el Senado no puede impedir una ley ordinaria: puede vetarla, pero el Congreso levanta el veto con mayoría simple esperando dos meses. Lo que sí hace es retrasarla. Para leyes orgánicas, el Congreso necesita los 176 votos de nuevo.
💡 Mayorías, en el Congreso de 350: mayoría simple = más sí que no. Mayoría absoluta = 176. 3/5 = 210. 2/3 = 234.
6 Los decretos ley
Hacer una ley lleva meses. Para lo urgente, el Gobierno puede aprobar un real decreto ley en el Consejo de Ministros. Vale desde el día que sale en el BOE, pero:[art. 86]
- Solo en casos de "extraordinaria y urgente necesidad".
- No puede tocar las instituciones básicas del Estado, los derechos del Título I, las comunidades autónomas ni la ley electoral.
- En 30 días el Congreso vota si lo convalida (se queda) o lo deroga (deja de valer). No se puede enmendar en esa votación; como mucho, tramitarlo después como ley.
El último caso: el 2 de octubre de 2026, el Congreso tumbó dos decretos de vivienda con los votos de PP, Vox y Junts.[notas] Más detalles en política en España.
Lo que dice el Gobierno
Sin mayoría estable, el decreto es la forma de aprobar a tiempo medidas urgentes (energía, ayudas, vivienda), y la Constitución lo permite.
Lo que dice la oposición
Se abusa del decreto para saltarse el debate del Congreso, y se juntan medidas muy distintas en un mismo decreto ("decretos ómnibus") para obligar a votar todo o nada.
El dato que da razón a cada uno: España aprueba muchos decretos ley desde hace décadas, con gobiernos de todos los colores (747 desde 1977). Lo que sí es nuevo es la cantidad que se tumba.
7 El Tribunal Constitucional
Es el "árbitro" de la Constitución. No forma parte de los jueces normales: está aparte. Tiene 12 magistrados que eligen el Congreso (4), el Senado (4), el Gobierno (2) y el Consejo General del Poder Judicial (2), por 9 años.[art. 159]
Contra una ley entera o parte de ella, en los 3 meses siguientes a su publicación. Solo pueden presentarlo: el presidente del Gobierno, el Defensor del Pueblo, 50 diputados, 50 senadores y los gobiernos y parlamentos autonómicos.[art. 162]
Un juez, en mitad de un juicio, duda si la ley que tiene que aplicar es constitucional y se lo pregunta al TC.[art. 163]
Cualquier persona a la que hayan violado un derecho fundamental, después de haber pasado por los tribunales normales.
Dos sentencias que salen mucho en las noticias
- Estado de alarma de 2020 (STC 148/2021): el TC dijo, por 6 votos a 5, que el confinamiento de la COVID (recurrido por Vox) limitaba tanto la libertad de movimiento que no bastaba con el estado de alarma: hacía falta el estado de excepción, que necesita la autorización previa del Congreso.[STC 148/2021]
- Ley de amnistía (STC 137/2025, 26-6-2025): por 6 votos a 4 rechazó casi todo el recurso del PP. La mayoría dijo que la Constitución no prohíbe las amnistías. Los 4 magistrados en contra dijeron que era una reforma de la Constitución sin seguir el procedimiento.[STC 137/2025] Qué es una amnistía, en independentismo.
Las votaciones del TC suelen dividirse entre su bloque "progresista" y su bloque "conservador", según quién propuso a cada magistrado. Por eso la elección de sus miembros genera tanta pelea entre partidos.
8 Cómo se reforma la Constitución
Cambiar la Constitución es difícil a propósito: así ningún gobierno puede cambiar las reglas del juego solo con su mayoría. Hay dos caminos:
Vía normal (art. 167)
- 3/5 del Congreso (210) y del Senado.
- Si no se llega: mayoría absoluta del Senado y 2/3 del Congreso (234).
- Referéndum solo si lo pide 1/10 de diputados o senadores en 15 días.
Vía agravada (art. 168)
Para el título preliminar, los derechos fundamentales, la Corona o una reforma total:
- 2/3 de cada cámara.
- Se disuelven las Cortes y hay elecciones.
- Las nuevas Cortes la aprueban otra vez por 2/3.
- Referéndum obligatorio.
Nunca se ha usado.
Las 4 reformas (todas por la vía normal)
Los ciudadanos de otros países de la UE pueden presentarse a las elecciones municipales en España. Lo exigía el Tratado de Maastricht.
Estabilidad presupuestaria: limitar el déficit y que pagar la deuda tenga prioridad absoluta. Fue en plena crisis del euro, pactada por PSOE y PP.
Cambia "disminuidos" por "personas con discapacidad" y refuerza su protección.
Formentera elegirá un senador propio (antes compartía con Ibiza). El Senado pasa de 208 a 209 senadores elegidos.
Fuentes: texto consolidado del BOE y BOE de 20-5-2026. España es de los países que menos han cambiado su Constitución; Alemania ha reformado la suya más de 60 veces desde 1949.
En trámite: el Gobierno propone añadir al art. 43 que los poderes públicos garantizarán el derecho al aborto. El Congreso rechazó las enmiendas de totalidad de PP y Vox el 30-4-2026, pero PP y Vox tienen más de 2/5 del Congreso, así que hoy no salen los 210 votos.[art. 43] Más en el aborto en España.
9 Cómo afecta a todo lo demás
El art. 135 obliga a controlar el déficit y pone primero el pago de la deuda, algo que tienen en cuenta quienes prestan dinero a España. El art. 134 hace que, si no se aprueban presupuestos, se prorroguen los del año anterior (desde 2023 no hay presupuestos nuevos).
Reconoce la libertad de empresa y la propiedad privada (arts. 33 y 38), pero con "función social": el Estado puede regular (p. ej. el alquiler) y expropiar pagando una indemnización.
Reparte quién decide sobre qué (arts. 148-149). El art. 155 permite al Estado intervenir una comunidad que incumple la ley gravemente, con el permiso del Senado: se usó en Cataluña en 2017 (ver).
El art. 93 permite ceder poderes a organizaciones internacionales. Por eso las normas de la UE se aplican en España por encima de las leyes españolas (ver la UE).
El art. 116 crea tres estados: alarma (catástrofes, epidemias; lo declara el Gobierno), excepción (se pueden suspender derechos; con autorización del Congreso) y sitio (insurrección; por mayoría absoluta del Congreso).
El Rey es jefe del Estado pero no gobierna: sus actos los "refrenda" (firma y asume) el Gobierno. Es inviolable: no se le puede juzgar (art. 56.3).
10 Debates de hoy
Algunos de los debates sobre la Constitución que hay en España. Explicamos quién defiende qué, sin dar la razón a nadie:
- ¿Hay que reformarla más? Hay quien dice que está bien porque garantiza estabilidad, y quien dice que se ha quedado vieja (Senado, financiación autonómica, sucesión de la Corona, que da preferencia al hombre). La dificultad es que casi cualquier reforma necesita al PSOE y al PP a la vez.
- ¿Cabe un referéndum de independencia? El TC ha dicho que la Constitución no permite que una comunidad lo convoque por su cuenta, porque la soberanía es de todo el pueblo español (art. 2). Lo vimos en independentismo.
- Decretos ley y amnistía: la oposición acusa al Gobierno de saltarse la Constitución; el Gobierno responde que el TC le ha dado la razón. Arriba están los datos y las sentencias.
- Monarquía o república: algunos partidos (como Podemos, ERC o Bildu) piden un referéndum. Cambiarlo exigiría la vía agravada del art. 168.
Qué propone cada partido sobre la Constitución lo añadiremos con sus programas para las elecciones del 29-N.
En 30 segundos
- La Constitución es la norma más importante: quién manda, cómo se reparte el poder y qué derechos tenemos. Es de 1978 y la votó en referéndum el 88 % de los votos válidos.
- Debajo están las leyes orgánicas (mayoría absoluta), las ordinarias (mayoría simple), los decretos ley (del Gobierno, con 30 días para convalidarlos) y los reglamentos.
- Una ley pasa por el Congreso, el Senado (2 meses) y vuelve al Congreso, que tiene la última palabra. Luego la firma el Rey y sale en el BOE.
- Los derechos fundamentales se pueden defender ante el TC; los principios rectores (como la vivienda) no se reclaman directamente.
- Reformarla exige 3/5 (o 2/3, elecciones y referéndum). Se ha hecho 4 veces: 1992, 2011, 2024 y 2026.
Fuentes
Consultadas a 6 de octubre de 2026. Notas en la carpeta de investigación del proyecto.
- Constitución Española de 1978, texto consolidado (BOE-A-1978-31229).
- Reforma del art. 69.3 de la Constitución (BOE-A-2026-10881, 20-5-2026).
- Aguiar de Luque, L. "Constitución española 1978-1988", Centro de Estudios Políticos y Constitucionales (votaciones en Cortes y referéndum).
- Tribunal Constitucional. Sentencia 148/2021, de 14 de julio (primer estado de alarma).
- Comentario a la STC 137/2025, de 26 de junio, sobre la ley de amnistía (UPV/EHU).
- Legal Today. "El Consejo de Ministros envía al Congreso el blindaje del aborto en la Constitución" (7-4-2026).
- Decretos ley: recuento propio con los datos del Congreso (convalidaciones y derogaciones, nov. 2023-oct. 2026), en la investigación del tema política en España.